Ley Audiovisual de Andalucía

Cómo evitar que la participación ciudadana sea un caballo con anteojeras

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Publicado el Viernes, 04 Octubre 2013 19:37

Desbaratar los obstáculos para que la ciudadanía difunda informaciones, ideas y opiniones (y no solo las consuma) es un objetivo estratégico para la salud de nuestra democracia.

En estas líneas intentaré explicar cómo podemos acercarnos a este fin mediante la futura Ley Andaluza de Participación Ciudadana (LAPC), que centró buena parte del 9º Congreso Andaluz del Voluntariado y la Participación celebrado en junio de 2013 en Sevilla, así como la exposición que realicé en una de las ponencias del citado evento.

Como veremos, no todos los impedimentos se pueden salvar con una ley cuyo objeto es la participación ciudadana y no la ordenación de la comunicación audiovisual. Pero hay muchísimo más margen para ello del que recorre el documento de propuestas para el anteproyecto presentado por la Junta. La mayoría de las ideas que exponemos son compartidas por el Grupo Motor de Málaga para la elaboración de la LAPC.

 Índice

1. La comunicación es participación ciudadana
2. Los medios comunitarios son un instrumento de participación ciudadana
3. El derecho de acceso de la ciudadanía a los medios públicos
4. Otras reflexiones sobre la LAPC: no todo es comunicación
5. Una valoración sobre cómo hemos llegado hasta aquí
6. Conclusiones

La comunicación es participación ciudadana

En la Constitución se establece que la soberanía reside en el pueblo español, no en sus Cortes ni gobiernos. Y llenar las urnas periódicamente no puede ser la única expresión de esa soberanía. Toca ahora que lo que está sobre el papel se concrete en la realidad. Democracia no es solo convertir a las urnas en un trámite necesario. Democracia es un proceso complejo de elaboración conjunta (fraterna, entre iguales y libre) en torno a dos preguntas: ¿qué nos pasa?, ¿cómo mejoramos? Así, la Ley Andaluza de Participación Ciudadana es una oportunidad para el pueblo andaluz.

La participación ciudadana es la vía para que nuestra democracia deje de ser, a efectos prácticos y en el mejor de los casos, un despotismo ilustrado que se relegitima cada 4 años. Más allá de las reformas en la Ley Electoral, Andalucía necesita un marco normativo que promueva y regule maneras de situar más poder de influencia y decisión en los titulares de la soberanía: la gente. Toda.

En esos procesos de influencia y decisión que la ciudadanía y el Gobierno andaluz pretenden construir con esta LAPC, el debate y el intercambio de ideas es una clave fundamental. Así se materializará en una serie de mecanismos de participación como jurados ciudadanos, presupuestos participativos y otros elementos que aparecen en el documento de propuestas para el anteproyecto.

Pero, ¿sobre qué se debatirá en estos órganos?, ¿qué pluralidad de argumentos serán expuestos?, ¿qué propuesta de soluciones a los problemas públicos serán discutidas por la ciudadanía en estos órganos de participación ciudadana? La respuesta es obvia: los argumentos y soluciones que la ciudadanía quiera. Pero tras la obviedad habita la complejidad del mundo real.

¿Cuál es el origen de lo que queremos y pensamos? Más allá de cómo el criterio propio y nuestras circunstancias enlazan los siguientes tres componentes, la respuesta sería la siguiente: lo que vemos, lo que nos cuentan otros y lo que imaginamos. El papel de los medios de comunicación es básico en la construcción de pensamientos e ideas, ya que tienen un extraordinario potencial para determinar qué ocurre -y qué no-, qué soluciones son plausibles -y cuales son presentadas como un chiste inviable- e incluso cómo deben ser nuestros sueños (¿un perro, tres coches, una casa con jardín, mucho refresco marrón con burbujas y éxito profesional a base de individualismo?).

Por ello, es fundamental que la Ley dé la importancia que merece a los medios de comunicación como influenciadores de lo que piensa la gente que irá después a debatir a los paneles o jurados ciudadanos o a votar una consulta popular. Si la confección de la agenda de temas que se tratan (y la manera de enfocarlos) sigue siendo la misma, si se continuan representando las mismas voces... La ciudadanía decidirá tan libremente como lo hace un caballo con anteojeras. Desde nuestra visión, es una necesidad pública garantizar el acceso de la ciudadanía a los medios de comunicación. Pero desde una perspectiva nueva que enriquecerá nuestra democracia: la gente debe poder ser la protagonista de la elaboración de los mensajes (sin obviar el papel de los profesionales de la comunicación).

Es necesario aumentar la variedad de enfoques y propuestas que se difunden en los medios de comunicación si queremos que los debates y decisiones que se tomen en los instrumentos de participación ciudadana previstos en la Ley sean viables y respondan al interés público. El camino es capacitar e incorporar a la ciudadanía para que sea protagonista de la comunicación, de la difusión de sus propios diagnósticos, enfoques e ideas. Jugemos a la democracia con todas la cartas y solo entonces, con todos los argumentos encima de la mesa, nosotros el pueblo podremos decidir mejor.

Los medios comunitarios son un instrumento de participación ciudadana

La Ley Andaluza es la oportunidad para avanzar en este camino. Constituye todo un hito el reconocimiento de la utilidad pública de los medios de comunicación comunitarios como herramienta de participación ciudadana. Esta Ley no puede ni debe ser el terreno de juego para resolver el resto de problemas legales relacionados con este tipo de medios; habrá otras oportunidades para cambiar la aberrante y anacrónca legislación española en materia de radios y televisiones comunitarias y acercarla a la Resolución del Parlamento Europeo sobre medios comunitarios (2008) o a las legislaciones de otros países europeos o americanos como Uruguay, Argentina, Bolivia y Ecuador. Pero la LAPC no se ocupa de ese objeto. Insistimos, ni debe.

Sin embargo, la fijación de los medios comunitarios como instrumentos de participación ciudadana ayuda a blindarles frente a los intereses espurios que amenazan su utilidad social. Si el objetivo es la participación ciudadana, va a ser más difícil que una empresa con piel de medio comunitario pretenda colarse como una "bien intencionada radio o televisión alternativa" cuando en realidad lo que busca es convertirse en un tocadiscos más de las ondas hertzianas y darle a la maquinita de hacer dinero a costa del derecho fundamental de la ciudadanía a comunicar. Para ayudarnos a evitar eso, también necesitamos esta ley.

Lamentablemente es un contrasentido que esto no se desarrolle más en el documento de propuestas para el anteproyecto de LAPC y que se les cite como herramientas de participación pero no se les dedique un apartado ni entren en el catálogo junto al resto de instrumentos previstos. Así, proponemos este párrafo: "Los medios de comunicación comunitarios son órganos de participación ciudadana autogestionados y autorregulados por la ciudadanía cuyo objetivo es la democratización de la comunicación y potenciar la difusión de ideas, informaciones y opiniones de la ciudadanía".

El derecho de acceso de la ciudadanía a los medios públicos

Además, la LAPC es la oportunidad para desarrollar lo enunciado en el artículo 211.2 del Estatuto de Autonomía de Andalucía: "Se garantiza el derecho de acceso [a los medios públicos locales y regionales] de las asociaciones, organizaciones e instituciones representativas de la diversidad política, social y cultural de Andalucía, respetando el pluralismo de la sociedad".

Derecho de acceso significa que, por ejemplo, las asociaciones pueden elaborar sus propios programas, con sus propios guiones, para ser emitidos en los medios públicos en los horarios, franjas y periodicidades que se determinen. Es decir: ciudadanía no solo contestando en las entrevistas y siendo noticia de vez en cuando, sino haciendo las preguntas y creando la actualidad con toda la cotidianeidad que sea viable.

Incluso el estatuto de RTVE establece que una porción de los profesionales y equipos del ente público se destinarán a que la ciudadanía haga los espacios que ella quiera. No es de extrañar que el artículo 33 del estatuto de la RTVA dedique dos parrafos a la obligación fijada en el Estatuto Andaluz. Lo que extraña es el escaso desarrollo normativo y operativo de esto. En la práctica, no existe un derecho de acceso en el principal medio de comunicación andaluz. La desregulación, escasa aplicación y opacidad del derecho de acceso en el resto de medios públicos andaluces nos hacen reivindicar que la LAPC ponga orden en esto. No porque sea una cuestión de ordenamiento audiovisual, que no lo es en sus aspectos técnicos (frecuencias, potencias, usos), sino porque tiene que promover, regular y proteger la participación ciudadana cuando ésta se expresa a través de la comunicación.

El documento de propuestas para el anteproyecto de LAPC no incluye nada nuevo respecto a lo que ya dice el Estatuto de Autonomía. Corrijamos eso y aprovechemos la oportunidad. Proponemos que el articulado obligue a todos los medios públicos de Andalucía a confeccionar reglamentos internos sobre el derecho de acceso en un plazo razonable. Debe existir autonomía en cada medio para cocinar el plato, pero reclamamos que en la receta se incluyan estos ingredientes como mínimo: una elaboración participada del reglamento entre la ciudadanía y el medio a través de alguno de los órganos previstos en la LAPC (que para eso hacemos esta ley, ¿no?); promover el derecho de acceso de las minorías, no solo de los colectivos con más arraigo; definir de forma viable qué recursos humanos y técnicos puede destinar cada medio al derecho de acceso; un procedimiento de solicitud y concesión del reconocimiento del derecho de acceso que sea transparente y una aplicación del mismo que no condene a los programas de radio y televisión hechos por la ciudadanía a horas de pitonisas y ronquidos. Y, evidentemente, la comunicación hecha por la ciudadanía deberá tener unos mínimos de calidad técnica y ser veraz.

Nuestras propuestas son tan necesarias como viables, no se salen del objeto previsto para esta ley, no contradicen otros textos presentes o en elaboración y se basan en cuestiones que ya están recogidas en otros textos legales. La LAPC puede y debe ordenar el panorama, aportar utilidad entre tanta dispersión y falta de desarrollo normativo, facilitar que los derechos puedan ejercerse y reconocer el valor estratégico que la comunicación vinculada a la participación ciudadana tiene en la sociedad.

Otras reflexiones sobre la LAPC: no todo es comunicación

Onda Color es una de las asociaciones que forman parte del Grupo Motor de Málaga (GMM) para la elaboración de la LAPC, el único en Andalucía que ha trabajado intensamente sus propuestas semanalmente desde diciembre de 2012 a junio de 2013. Algunas de esas cuestiones no se refieren a la comunicación, pero nuestra asociación comparte las preocupaciones de muchas otras entidades en otros ámbitos, al igual que nosotros recibimos el respaldo de muchos otros colectivos en las cuestiones que nos afectan directamente.

De las 10 cuestiones esenciales para el GMM, el borrador de anteproyecto de la Junta considera que dos son ajenas a la LAPC: Observatorio de la Acción Política y Transparencia -otras leyes se ocuparán de esto-; y facilitar las Ininicativas Legislativas Populares -no es viable jurídicamente que una ley andaluza regule esto-.

Solo 5 de las 10 propuestas se han recogido en algún grado:

• Totalmente, vincular la participación ciudadana a todas las consejerías. Se hará mediante Unidades Administrativas para la Participación.
• Parcialmente, sobre medios comunitarios y el derecho de acceso en los medios públicos.
• Parcialmente, la educación para la participación desde el ámbito escolar y fijar su obligatoriedad. Vemos necesaria que se establezca mayor obligatoriedad para los poderes públicos. Tampoco queda claro si lo que se promoverá es la participación ciudadana como contenido lectivo evaluable o como forma de gestión de los centros educativos.
• Parcialmente, la propuesta sobre presupuestos participativos y planes comunitarios. Los primeros sí se recogen y desarrollan ampliamente. Los planes comunitarios ni siquiera se citan. Sin embargo, el Acuerdo Participativo permitiría, en la práctica, regular lo que se conoce como planes comunitarios del que el Plan Comunitario Palma Palmilla Proyecto Hogar es el ejemplo más conocido para Onda Color, así como reconocido por multitud de instituciones y organizaciones. Algún aspecto incluido en la regulación de los presupuestos participativos toca tangencialmente características de los planes comunitarios, pero echamos en falta que se reconozca específicamente el plan comunitario como instrumento de participación protagonizado por el vecindario, ya que permite no solo coordinar y comprometer recursos económicos públicos, sino los ordenar flujos de trabajo y modos de organizarse de las administraciones públicas, así como otros recursos y la aplicación territorial de políticas genéricas. Y también sería necesario blindar que la gestión y protagonismo de un plan comunitario es de la ciudadanía, no de las administraciones que en todo caso, lo promueven.
• Parcialmente se recoge que las decisiones tomadas en los órganos de participación serán vinculantes. Esta ha sido la petición más habitual y compartida en toda Andalucía. Pero, de hecho, en el texto del anteproyecto ningún órgano de participación es vinculante por definición y "sin escapatoria" para los poderes públicos. Si no tuviera encaje legal que una administración tenga que cumplir lo dicho en un órgano de participación ciudadana, merece la pena crear obligatoriedades, al menos, de consulta. Es súmamente interesante (y no se recoge en el anteproyecto) que las leyes aprobadas incluyan en su preámbulo una parte sobre su elaboración participada y la opinión sobre la misma de los colectivos que han participado en ella.

Enumeremos otras reflexiones del documento de propuestas para el anteproyecto de LAPC:

• No hay una definición de qué es participación ciudadana. Aquí proponemos una: "El derecho a la participación ciudadana consiste en que toda persona que habita Andalucía puede tomar parte de procesos para decidir sobre cuestiones que le afectan; se compone del derecho a decidir mediante los órganos de participación que tengan tal fin, así como a informar, opinar, contrastar y deliberar mediante el derecho de acceso directo de la ciudadanía en los medios de comunicación, especialmente en los de tipo audiovisual públicos y comunitarios”.
• No se recogen compromisos económicos en la ley. El GMM propone destinar al menos un 0,7% de la recaudación impositiva de la Junta al funcionamiento de esta norma y el impulso de sus medidas, entre otras acciones.
• No se recoge un apartado de sanciones.
• No se establece que el desarrollo reglamentario de la LAPC tenga que ser participado. Y esto es básico.
• Las consultas populares están resueltas de una forma inteligente para hacerlas viables legalmente y no entrar en contradicción con los referéndum. Las declaraciones de vinculación pública también son un mecanismo interesante.
• Pensamos que una reforma de la Ley de Asociaciones de Andalucía via disposición adicional en la Ley de Participación Ciudadana será necesaria para asegurar la viabilidad del reconocimiento de los colectivos sin personalidad jurídica como entidades que pueden participar según se prevé en el documento de propuestas del anteproyecto.
• La Escuela Andaluza de Participación Ciudadana deberá formar a los profesionales que dinamicen los órganos de participación ciudadana (telemáticos o presenciales), así como a la ciudadanía. 
• La apuesta por las medidas de democracia digital puede ser más ambiciosa. Las herramientas digitales no deben sustituir las deliberaciones presenciales, ni viceversa. Lo presencial y lo telemático se tienen que complementar mutuamente.
• Sería óptimo garantizar el acceso a información especializada y la visión de expertos que ayuden a la ciudadanía a contar con todos los argumentos durante las deliberaciones de los órganos de participación. Colegios Profesionales y el mundo universitario podría involucrarse o ser involucrado en esto.
• No nos parece lógico que se prohíban las consultas populares sobre un proyecto de ley o una proposición de ley que se esté tramitando en el parlamento. Defendemos lo contrario: la convocatoria de un consulta popular sobre una cuestión que está en elaboración o en trámite parlamentario debe suponer el aplazamiento de esa elaboración hasta que dicha consulta se resuelva.
• Se impide que se puedan hacer consultas sobre materia tributaria, que es donde está buena parte del "turrón" para una transformación importante de la sociedad.
• No se define bien el objeto de las auditorías ciudadanas.
• Es positivo que se adapten a la ciudadanía los horarios de los órganos de participación ciudadana, así como la conciliación de la vida familiar y laboral con la dimensión participativa del ciudadano, pero falta concreción sobre medidas explícitas que faciliten esto (por ejemplo, que no puedan existir determinados órganos de participación sin servicio de guardería asociado).
• En el documento de propuestas para el anteproyecto se alude al refuerzo del personal para hacer posible esta ley. Esto es positivo, pero debemos establecer una ratio al estilo de las que fijan el número de médicos por tarjeta sanitaria. ¿Un profesional que dinamice la participación ciudadana (en las calles, durante las reuniones) por cada 15.000 habitantes? ¿Qué haríamos con los municipios más pequeños?
• En la parte de fundamentos jurídicos, se aluden a varias leyes, pero no al artículo 9 y 20.3 de la Constitución, el 211.3 del Estatuto de Autonomía, el 33 del estatuto de la RTVA y los artículos 4 y 32 de la Ley General Audiovisual. Estas inclusiones mejorarían la exposición e intenciones de la LAPC.

Una valoración sobre cómo hemos llegado hasta aquí

A finales de 2012 la Junta de Andalucía invitó a Onda Color y a varias decenas de asociaciones a participar en la elaboración de una ley de participación ciudadana. El modelo elegido fue el de no presentar un borrador sobre el que trabajar, sino pedir a la ciudadanía una suerte de lluvia de ideas que definirían el marco de la futura Ley. Y se nos advirtió con honestidad de que no todo lo propuesto acabaría en el BOJA y de que el Gobierno era consciente de que dejaba la puerta abierta a que surgieran propuestas que no encajaran bien con su visión política. Otras serían inviables. No faltaron críticas al modelo elegido. Muchas personas prefieren trabajar sobre una propuesta de la administración y tratar de mejorarla, toda vez que deliberar sin un borrador es una abstracción que consume más tiempo.

Tampoco faltaron quienes señalaron que se trataba de una maniobra del Gobierno para, al final, hacer el borrador solo con lo que más le convenga. La puntería o no de estas afirmaciones la juzgaremos cuando la Ley esté en el BOJA. O quizá un poco más adelante, ya que la aplicación y voluntad política (del gobierno regional y los locales) van a ser vitales para no vaciar de contenido la LAPC.

En todo caso, la promoción de la LAPC es el cumplimiento de un acuerdo de gobierno que en Onda Color pensábamos que se retrasaría para el final de la legislatura. Nos complace que no haya sido así y debemos reconocer la valentía del gobierno con la misma intensidad que la crítica constructiva de lo que para nosotros son asignaturas pendientes.

Durante este proceso de elaboración previa a la fase parlamentaria observamos algunas claves y obstáculos que esta ley está llamada a salvar:

• La importancia de la dinamización de los procesos de participación con recursos económicos y humanos suficientes. ¿Lo han sido?
• Asimetrías en la intensidad del proceso. Además del grupo de Democracia Digital, de ámbito regional, únicamente Málaga ha tenido un Grupo Motor en constante funcionamiento y reflexión, mientras que el resto de provincias han celebrado encuentros puntuales que también se han dado en Málaga.
• Organización y tiempo suficiente para madurar los argumentos. Se ha combinado la recogida de propuestas online con las de los órganos presenciales. Deliberaciones con momentos expansivos (varios encuentros provinciales y uno regional) y contractivos-intensivos (grupo motor) a lo largo de varios meses.
• Se ha fallado en la síntesis, especialmente en el Congreso de Voluntariado y Participación, pero también en los encuentros provinciales. Suele pasar: mucha deliberación y poco tiempo y habilidad para identificar consensos. La sumatoria de propuestas (su mera presentación) es una condición necesaria pero insuficiente. ¿Dónde han estado los espacios de discusión conjunta sobre la globalidad o sobre lo que otros grupos han trabajado? Y esto al final dificulta la acción de la Administración, ya que no tiene argumentos con los que responder a esta pregunta: ¿De todo lo que dice la ciudadanía, qué propuestas son las más respaldadas y prioritarias?
• Desde el principio Onda Color ha reclamado la necesidad de contar con expertos en Derecho o del gabinete jurídico de la Junta en las reuniones del Grupo Motor de Málaga. Durante los debates surgen dudas sobre la viabilidad o dificultades jurídicas de ciertas propuestas. Al igual que la Junta ha prestado sus salas y personal para dinamizar un proceso de este tipo, otros profesionales especializados también deben ser puestos al servicio del proceso.

Conclusiones

En resumen, en Onda Color estamos medianamente contentos y a la expectativa. No ya por el mayor o menor número de aportaciones recogidas en el documento de propuestas del anteproyecto, sino por la disposición de la Dirección General de Participación de la Junta para seguir trabajando y mejorando el esqueleto de la ley. Porque, a nuestro entender, hay que mejorarlo ampliando el desarrollo normativo de algunas cuestiones como la utilidad de los medios comunitarios como instrumento de participación ciudadana y crear el marco de aplicación del derecho de acceso a la ciudadanía en los medios públicos, conseguir metodologías que posibiliten síntesis claras, etc.

En ese camino la ciudadanía andaluza, el Gobierno y el Parlamento contarán con nuestra entidad y con los debates que se generan en las redes en las que participamos y co-elaboramos nuestros argumentos: Red de Medios Comunitarios, Asociación de Emisoras Municipales y Comunitarias de Andalucía de Radio y Televisión, Asociación Mundial de Radios Comunitarias, Foro Andaluz Educación, Comunicación y Ciudadanía y Plan Comunitario Palma Palmilla Proyecto Hogar. Y con las decenas de personas y asociaciones que son miembro de esta radio comunitaria malagueña.

Alejandro Blanco
Presidente de la Plataforma de Comunicación Comunitaria Onda Color

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